Bauturbo auf der Zielgeraden: Was kann auf den letzten Metern noch gerettet werden?

In dieser Kolumne möchte ich vor allem auf vier Fragen eingehen:

Wo stehen wir gerade in dem gesetzgeberischen Verfahren der BauGB-Novelle (aka. Bauturbo)?
Welche Punkte sollten noch geändert werden?
Wo müssen die Parlamentarier*innen standhaft bleiben? (Stichwort Angriff der Baulobbyist*innen)
Was muss sonst noch getan werden, damit die BauGB-Novelle ihr volles Potenzial entfalten kann und ein wahrhaftiger Umbauturbo angestoßen wird?

Die BauGB-Novelle wird u.a. drei neue Genehmigungstatbestände einführen:

§ 31 Abs. 3: Abweichungen vom Bebauungsplan (beplanter Innenbereich)
§ 34 Abs. 3b: Abweichungen vom Einfügungsgebot (unbeplanter Innenbereich)
§ 246e: Abweichungen von allen Normen des BauGB in erforderlichem Ausmaß (Außen- und Innenbereich)

Um eine genaue Einsicht in die geplanten Änderungen zu bekommen, empfehle ich einen Blick in unsere Kolumne von vorletztem Monat „Sprengkraft braucht System – Was der Bauturbo kann, und was er noch lernen muss“.

Wo stehen wir gerade in dem gesetzgeberischen Verfahren?

Bereits die Ampel-Koalition hat vor 1,5 Jahren einen Anlauf zur BauGB-Novelle unternommen. Das Auseinanderbrechen der Koalition hat den ersten Versuch zunichte gemacht. Die neue Regierung hat das Thema im Koalitionsvertrag (April 2025) zur höchsten Priorität erklärt. Im Juni hat das Kabinett den Gesetzentwurf verabschiedet (Bundesregierung, 2025). Für die erste Lesung im Bundestag haben die Regierungsfraktionen am 10. Juli einen leicht abgewandelten Entwurf in den parlamentarischen Prozess eingebracht (Bundestag, 2025). Während der Sommerpause hat sich naturgemäß nichts getan, aber in Kürze kommt wieder Bewegung in die Sache: Am 10. September findet die Öffentliche Anhörung im Bauausschuss statt (Bauausschuss, 2025).

Bei öffentlichen Anhörungen ist es die Regel, dass die Fraktionen gemäß ihrer Fraktionsstärke Expert*innen benennen dürfen. Als stärkste Fraktion schickt die CDU/CSU-Fraktion 3 Expert*innen ins Rennen. Die SPD benennt 2 Expert*innen und die übrigen Fraktionen jeweils einen Experten bzw. eine Expertin.

Hier die Übersicht:

Bernd Düsterdiek, Beigeordneter Dezernat Umwelt und Städtebau Deutscher Städte- und Gemeindebund
Andrea Gebhard, Präsidentin, Bundesarchitektenkammer. Benannt durch die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Prof. Dr. Mathias Hellriegel LL.M. Rechtsanwalt, Hellriegel Rechtsanwälte. Benannt durch die Fraktion der CDU/CSU
Dr. Christian Lieberknecht, Geschäftsführer, Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e. V. Benannt durch die Fraktion der CDU/CSU
Prof. Hilmar von Lojewski, Beigeordneter, Leiter Dezernat Stadtentwicklung, Bauen, Wohnen und Verkehr Deutscher Städtetag
Peter Lutz, Unternehmensberatung. Benannt durch die Fraktion der AfD
Judith Nurmann, Architects for Future Deutschland e. V. Benannt durch die Fraktion Die Linke
Aygül Özkan, Hauptgeschäftsführerin, Zentraler Immobilien Ausschuss e. V. Benannt durch die Fraktion der SPD (+ eine weitere)
Dirk Salewski, Präsident, Bundesverband Freier Immobilien- und Wohnungsunternehmen e. V. Benannt durch die Fraktion der CDU/CSU

Die Vertreter*innen der kommunalen Spitzenverbände werden bei öffentlichen Anhörungen automatisch beteiligt und müssen nicht von den Fraktionen benannt werden. Mit der finalen Verabschiedung ist bei der dritten Lesung wahrscheinlich im Oktober 2025 zu rechnen.

Diese Punkte sollten an der BauGB Novelle auf jeden Fall noch geändert werden

Gebäude mit Gewerbeanteil zulassen

Aktuell ist es so, dass auf Grundlage der neuen Instrumente (§§ 31, 34, 246e) nur Gebäude zu reinen Wohnzwecken errichtet werden dürfen. Die Intention ist zunächst verständlich: Man möchte als Gesetzgeber unterstreichen, dass die Wohnungskrise als akutes Problem verstanden wurde und gegenüber der Errichtung von Gewerbegebieten priorisiert wird. Mit dieser scharfen Formulierung werden den Kommunen und Planenden aber wertvolle Freiheiten genommen. Mit einer weicheren Formulierung könnten die stadtentwicklungspolitischen Ziele (Stadt der kurzen Wege) jedoch besser erreicht werden.

Im Gesetzestext sollte von „Gebäuden mit überwiegender Wohnraumnutzung“ die Rede sein.

Warum?

Das Paradebeispiel ist eine überalterte Einfamilienhaussiedlung wie es sie tausendfach in Deutschland gibt. Städtebaulich würde ein komplementärer Geschosswohnungsbau einige Probleme lösen – vielleicht sogar ein Neubaugebiet obsolet machen. Besonders attraktiv werden solche Projekte, wenn sie mit einer gewerblichen Nutzung im Erdgeschoss kombiniert werden können (Einrichtungen des täglichen Bedarfs, Ärztezentrum, Handwerksbetriebe). Unter der aktuellen Regelung wäre dies ausdrücklich nicht möglich.

Ein anderes Beispiel wäre ein leerstehendes, einstöckiges Autohaus ohne Traglastreserven. Mit dem vorgeschlagenen Gesetzestext müsste sich die Kommune entscheiden: Entweder abreißen und ein reines Wohngebäude errichten und damit Gewerbefläche verlieren oder es so belassen, und auf den Wohnraum verzichten.

Mit der angepassten Formulierung könnte die Kommune beides haben: Oben wohnen, unten Gewerbefläche.

Für eine solche Anpassung finden sich über alle Lager hinweg Befürworter*innen, z.B. der Zentralverband des Deutschen Handwerks „Wenn der Gesetzgeber die Sonderrege- lung nach § 246e BauGB-E einführt, sollte neben dem Wohnen bei Neubau und Um- nutzung auch die Platzierung von (flächenmäßig untergeordnetem) Gewerbe und be- gleitender Infrastruktur möglich sein, um die Versorgung und wohnortnahe Arbeits- plätze zu sichern“ (ZDH, 2025, S. 10). Deswegen sehe ich gute Chancen, dass die Veränderung in dem laufenden Verfahren Berücksichtigung findet.

Außenbereich schützen

Aktuell ist es so, dass sich der Anwendungsbereich des § 246e auf Flächen im räumlichen Zusammenhang mit bebauten Gebieten bezieht. Das heißt im Klartext: Sofern sich das anvisierte Projekt im Umkreis von 100 m von einem Gebäude befindet, darf es genehmigt werden.

Wer sich einmal mit Mindestabständen von Windrädern beschäftigt hat, weiß, dass Deutschland schon extrem dich bebaut ist. Gerade kleinere Höfe/Bebauungen würden Bebauungen im Außenbereich im großen Stil erlauben. Es gibt sehr gute Gründe, warum der Außenbereich bislang einen außerordentlichen Schutz im Bauplanungsrecht genießt: Wir befinden uns in einer Biodiversitätskrise, die Rückzugsräume für bedrohte Arten werden immer kleiner. Auf der anderen Seite befinden wir uns auch in einer Situation mit extremer geopolitischer Unsicherheit. Die landwirtschaftliche Fläche geht durch Expansion von Verkehr, Gewerbe und Wohnen stetig zurück. Dies sollte zugunsten einer resilienten, unabhängigen Landwirtschaft so gut wie möglich eingedämmt werden. Der Bundesrat sieht dies ebenfalls so, er hat in seiner Stellungnahme harsche Kritik geübt. Sieht in dem Vorschlag ein Abweichen von einem bewährten Leitprinzip mit katastrophalen Folgen (Bundesrat, 2025, S. 14 ff).

Gerade vor dem Hintergrund, dass allein in den Ballungszentren 2,3 -2,7 Millionen Wohneinheiten durch Aufstockung und Umnutzung von Bürogebäuden geschaffen werden können, scheint ein fahrlässiges Bauen im Außenbereich unangebracht (Tichelmann et al., 2019). Dem steht ein mittelfristiger Bedarf von 1,6 Millionen Wohnung gegenüber (BBSR, 2025). Daher sollte sich die Politik vermehrt mit der Frage auseinandersetzen, wie die enormen Innenentwicklungspotenziale systematisch und schnell erschlossen werden können (siehe dazu auch den letzten Punkt in diesem Artikel). Neben dem Bundesrat ist der Deutsche Bauerverband ein lautstarker Vertreter dieser Position, und hat bei der Union durchaus Gewicht „Durch eine derartige Baulandpolitik mit erleichtertem Zugriff auf den Außenbereich droht den landwirtschaftlichen Betrieben noch schneller und noch mehr Fläche als ohnehin schon geschehend für die dringend benötigte Lebensmittelerzeugung verloren zu gehen“ (Deutscher Bauernverband, 2025).

Klimaanpassung mitdenken

Das Konzept der dreifachen Innenentwicklung „Mobilität, Wohnen, Grün“ ist eine gute Richtschnur für eine gelungene Stadtentwicklung. Bei der aktuellen BauGB-Novelle muss darauf geachtet werden, dass der letzte Punkt „städtisches Grün“ nicht unter die Räder gerät. In Bebauungsplänen gibt die Kennziffer Grundflächenzahl (GRZ) an, wie viel Prozent eines Grundstücks bebaut bzw. versiegelt werden darf. Mit den kommenden Änderungen können sich Bauherr*innen (vorausgesetzt der Zustimmung der Gemeinde) über diese Einschränkung hinwegsetzen. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Erderwärmung muss es aber unser gemeinsames Anliegen sein, städtische Grünflächen zu erhalten und sogar weitere Flächen zu entsiegeln, um die Temperaturen in unseren Städten erträglich zu halten und für extreme Niederschläge gewappnet zu sein. Daher wäre es extrem wichtig, in der Gesetzesnovelle einen Passus zu verankern, der einen Prüfschritt hinsichtlich der Verträglichkeit mit der Klimaanpassung vorsieht. Es gibt Städte, die schon recht fortgeschrittene Untersuchungen über Hitzebelastung angestellt haben. Hier müsste klar sein, dass es in Hot Spots zu keiner weiteren Versiegelung kommen darf. Eine horizontale Verdichtung bringt viele Probleme mit sich, daher sollte es eine klare Priorisierung von Maßnahmen geben, die eine vertikale Verdichtung begünstigen.

Hier muss die Politik standhaft bleiben

§ 36a oder „Die Kommune hat das letzte Wort“

Die neuen Instrumente (§§ 31 Abs. 3, 34 Abs. 3b, 246e) ermöglichen sehr weitreichende Abweichungen von den aktuellen Planungsverfahren. Daher ist es wichtig, dass die gemeindliche Politik (Gemeinderat) und die kommunale Verwaltung sicherstellen, dass mit diesen Ausnahmeinstrumenten nur Projekte realisiert werden, die zu den Zielen der lokalen Stadtentwicklung passen.

An dieser Stelle muss auch der Unterschied zwischen dem kommunalen Einvernehmen und der kommunalen Zustimmung erwähnt werden.

Bei üblichen Bauanträgen auf Grundlage von §30 (Bebauungsplan) oder §34 (unbeplanter Innenbereich, Einfügungsgebot) gilt das kommunale Einvernehmen. Falls alle Voraussetzungen des Bebauungsplans bzw. des Einfügungsgebots vom Antragsteller bzw. der Antragstellerin erfüllt werden, herrscht eine Genehmigungspflicht. Wird diese verwehrt, stehen dem Antragssteller Klagewege offen.

Falls materiell alles korrekt ist, wird das Gericht ihm bzw. ihr das Baurecht gewähren – ungeachtet welchen Standpunkt die kommunale Verwaltung oder Politik diesbezüglich vertritt.

Bei der Zustimmung nach § 36a – die nun bei den neuen Genehmigungsinstrumenten einschlägig ist – sieht das gänzlich anders aus:

Die Gemeinde ist in ihrer Entscheidung frei. Falls sie das Projekt befürwortet, wird es genehmigt. Falls die Kommune irgendwelche Einwände hat, erteilt sie keine Baugenehmigung. Ohne Begründungspflicht und ohne die Gefahr vor Gericht gezogen zu werden. Dies ist auch nachvollziehbar, da es sich ja gerade um Projekte handelt, die von den Leitlinien abweichen, die in einer langfristigen Bauleitplanung vereinbart wurden. Wer sollte hier besser beurteilen können, ob diese Abweichung zu der städtebaulichen Ordnung der Kommune passt, als die Kommune selbst? Ein Gericht sicherlich nicht, weil es nur Kongruenzen feststellt: Ist ein Bauantrag in Übereinstimmung mit einem existierenden Plan: ja oder nein?

Genau diese wichtige kommunale Hoheit ist der Bauindustrie aber ein Dorn im Auge. Sie sieht die Gefahr, dass die Kommunen auf die Bremse treten und es keine Planungssicherheit für die Investoren gibt.

Was muss noch geschehen, um einen wahrhaftigen Umbauturbo auszulösen?

Auch wenn die BauGB-Novelle voraussichtlich im Oktober über die Zielgerade kommt, ist der Umbauturbo noch lange kein Selbstläufer. Es bedarf dringend weiterer Instrumente:

Kommunen mit angespanntem Wohnungsmarkt (z.B. Leerstandquote < 3%) sollten verpflichtet werden, alle Wohnraumpotenziale im Bestand systematisch zu erfassen und zu quantifizieren. Mit diesen Informationen hat die Kommune eine deutlich bessere Entscheidungsgrundlage und kann die nächsten Schritte zur Bekämpfung des Wohnraummangels angehen. Wo kann sie selbst mit kommunalen Wohnungsunternehmen aktiv werden? Mit welchen Gebäudeeigentümer*innen muss sie ins Gespräch treten? Wo braucht es Bürgerbeteiligung, weil sich durch die potenziellen Eingriffe im Bestand Konfliktlinien auftun? Wie groß müssen Neubaugebiete auf der grünen Wiese dimensioniert sein oder kann gänzlich auf sie verzichtet werden?

Eine solche Analyse könnte und sollte auch vom Bund im Rahmen von bestehenden Förderlinien (Städtebauförderung) unterstützt werden, z.B. bei der Aufstellung oder Fortschreibung der Integrierten Stadtentwicklungskonzepten (ISEK). Der Bund hat die Verantwortung für die Einhaltung der Flächenziele, daher sollte er auch Instrumente bereitstellen, die den Flächenverbrauch auf das notwendige Minimum reduzieren.

Ergänzend zu dem gerade erwähnten Punkt, sollte die Kommunen mit angespanntem Wohnungsmarkt ein Fortschrittsmonitoring einführen. Wie viele Wohneinheiten wurden letztes Jahr im Bestand geschaffen? Diese Zahl muss abgeglichen werden, mit den gesetzten Zielen und den Potenzialen.

Ein weiterer Punkt ist die Förderung: Während klassischer Neubau von der Regierung mit beachtlichen Mitteln gefördert wird – aktuell sind es ca. 7 Milliarden Euro pro Jahr – gibt es für das Bauen im Bestand keine gesonderten Förderprogramme.

Aus politikwissenschaftlicher und volkswirtschaftlicher Sicht ist das nicht nachvollziehbar.

Zunächst wird durch das Bauen im Bestand wertvolles CO2 gespart. Aufstockungen werden in der Regel (auch aufgrund der Statik) in Holzrahmenbauweise ausgeführt. Die zusätzliche Etage fungiert sogar als CO2-Senke. Auf klassischen Neubaustellen dominiert nach wie vor Beton als Material für das Tragwerk. Man könnte argumentieren, dass Zement bereits durch den ETS1 ausreichend besteuert wird. Dem ist aber nicht so. Zum einen liegt der ETS1-Preis aktuell bei gerade mal 72 Euro (Ember Carbon Price Tracker, Stand 25.08.2025), obwohl die tatsächlichen Schäden gemäß Methodenkonvention 3.2 des UBA bei 880 Euro pro Tonne CO2 liegen (UBA, 2024, S. 8). Das heißt obwohl die Gesellschaft als ganzes profitiert, wenn Wohnraum über Nachverdichtung im Bestand entsteht, statt als Neubau auf der grünen Wiese, schlägt sich dies nicht 1 zu 1 bei den betriebswirtschaftlichen Kosten durch.

Ebenfalls muss das Bauordnungsrecht weiterentwickelt werden. Einen wichtigen Impuls haben hier die Architects for Future mit ihrer Forderung nach einer „Umbauordnung“ statt der bisherigen Bauordnung geliefert (vgl. A4F, 2021). Ein Aspekt, der in der Debatte bislang jedoch kaum Beachtung findet, ist der Bestandsschutz – ein zentrales Element beim Bauen im Bestand. Wird dieser Bestandsschutz entzogen, können Maßnahmen wie etwa eine Aufstockung prohibitiv teuer werden.

Entscheidend ist dabei die Einschätzung der lokalen Baubehörden: Gelten Aufstockungen als „wesentliche Veränderung“ des Gebäudes, erlischt der Bestandsschutz. In der Folge müsste das gesamte Gebäude in Hinblick auf Brandschutz, Schallschutz und Energieeffizienz an die aktuellen Standards angepasst werden. Gelten die Änderungen hingegen nicht als wesentlich, beziehen sich die aktuellen Anforderungen nur auf das neu geschaffene Stockwerk.

Das Problem liegt im großen Ermessensspielraum der Behörden. Sinnvoll wäre deshalb eine Regelung auf Länderebene, wonach eine Aufstockung grundsätzlich nicht als wesentliche Änderung gilt. Damit ließe sich die Attraktivität solcher Maßnahmen deutlich erhöhen und ein wichtiger Beitrag zu mehr bezahlbarem Wohnraum leisten. Natürlich bleiben Standsicherheit und Brandschutz von diesen Überlegungen unberührt – hier darf es keine Abstriche geben. Entscheidend ist, dass sich der Brandschutz durch ein zusätzliches Geschoss nicht verschlechtert. Gegebenenfalls muss dafür etwa ein Treppenhaus verbreitert werden. Gleichzeitig sollte aber nicht verlangt werden, dass der gesamte Brandschutz des Gebäudes aufgrund der Aufstockung auf ein höheres Niveau angehoben wird. Vielmehr sollten die aktuellen Brandschutzanforderungen ausschließlich für das neu errichtete Geschoss gelten.

Der letzte Punkt betrifft die Sicherheit der Menschen, die das Bauen im Bestand tatsächlich mit ihren Händen umsetzen: die Maurer*innen, Zimmerleute, Elektriker*innen, Dachdecker*innen, Trockenbauer*innen, Stukkateur*innen, Maler*innen, Isoliertechniker*innen und weiteren Handwerk*innen. Nach Angaben der IG BAU sind in den letzten 10 Jahren über 3000 Handwerker*innen an den Folgen von Asbest gestorben und war damit die häufigste berufsbedingte Todesursache (IG BAU, 2023). Gerade die Wohnhäuser mit dem größten Nachverdichtungspotenzial aus den 50er-80ern, sind auch jene mit der größten Schadstoffbelastung. Diese Debatte muss früh, ehrlich und wissenschaftlich fundiert geführt werden. Am Ende dürfen Kosten- und Zeitdruck nicht dazu führen, dass sich die Beschäftigten im Bausektor einem unkalkulierbaren Risiko aussetzen. Als erster Schritt wäre es daher sinnvoll, einen Schadstoff-Pass für Gebäude einzuführen. Dort könnten sich Handwerker*innen vor Beginn der Arbeiten informieren, ob Gebäude mit Asbest belastet sind, und falls ja welche Bauteile genau. Darüber hinaus müssten staatliche berufene Kontrolleur*innen prüfen, ob die Arbeitsschutzmaßnahmen in diesem sensiblen Bereich auch tatsächlich eingehalten werden. Aktuell ist ein staatlicher Kontrolleur bzw. Kontrolleur*in für die Arbeitssicherheit von 23.000 Beschäftigten verantwortlich, während die International Labour Organisation einen Schlüssel von maximal 10.000 empfiehlt (Bayerische Staatszeitung, 2023).